Ustav kao političko bojno polje: Sve više inicijativa za izmjenu najvišeg pravnog akta Crne Gore

U ozbiljnim sistemima Ustav se mijenja rijetko, a kod nas se sve češće koristi kao produžetak dnevne politike – ocjenjuje Miloš Vukčević, dodajući da legitimitet imaju samo predlozi za izmjene iz procesa EU integracija

Trenutno se ustavne promjene traže iz tri pravca: od predsjednika države, od Vlade i od dijela parlamentarne većine, odnosno partija bivšeg DF-a

Ustav se ne mijenja zato što ne funkcioniše, već zato što je najvidljiviji način da političari pošalju poruku biračima da “nešto rade” – kaže advokat Miloš Vukčević.

On je, komentarišući to što se u posljednje vrijeme pojavilo više zahtjeva i najava za izmjenu Ustava, rekao da to nije dokaz da je najviši pravni akt Crne Gore loš, već da je postao centralno političko bojno polje.

Prema riječima Vukčevića, Ustav nije običan zakon koji se mijenja kad se promijene politička većina ili dnevna politika, već je osnov državnog i društvenog uređenja jedne države.

“Kad počne da se koristi kao sredstvo za političko pozicioniranje – to je signal slabosti političke kulture, a ne slabosti samog Ustava”, ocijenio je sagovornik.

Vukčević napominje da se u ozbiljnim pravnim sistemima Ustav mijenja rijetko, uz širok društveni konsenzus i jasnu potrebu.

“Kod nas se, nažalost, sve češće koristi kao produžetak dnevne politike. I to je najveći problem – ne sadržaj Ustava, već način na koji se prema njemu odnosimo”, upozorio je on.

Trenutno se u Crnoj Gori ustavne promjene traže iz tri pravca: od predsjednika države, od Vlade i od dijela parlamentarne većine, odnosno partija nekadašnjeg Demokratskog fronta (DF).

Predsjednik Crne Gore Jakov Milatović podnio je 9. februara Skupštini predlog da se dopuni član 64 Ustava, tako da zaposleni ne rade nedjeljom i u dane državnih i drugih praznika, uz mogućnost da zakon propiše izuzetke kad to traži javni interes.

Kao razlog, naveo je odluku Ustavnog suda od 28. januara kojom je ukinuta zakonska zabrana rada nedjeljom u trgovini, pa tvrdi da pravo na neradnu nedjelju treba trajno ustavno zaštititi.

Osim toga, Milatović je prošle sedmice najavio da će tražiti izmjene Ustava kako bi se zakoni koje vrati Skupštini morali u ponovnom glasanju usvojiti kvalifikovanom većinom.

Kad je riječ o Vladi Milojka Spajića, ona je 23. februara uputila predlog promjene Ustava, ali iz sasvim drugog razloga: zbog pravosuđa i evropske agende. Vladin predlog zahvata amandmane IV, VIII, IX i XI na Ustav – mijenja sastav Sudskog savjeta, briše ustavnu odredbu o ulozi ministra pravde u disciplinskoj odgovornosti sudija i prvi put detaljnije ustavno uređuje sastav, izbor i mandat Tužilačkog savjeta. Vlada to obrazlaže obavezama iz Poglavlja 23 (pravosuđe i temeljna prava) i preporukama EU, GRECO-a i Venecijanske komisije.

Vlada je, takođe, sredinom marta uputila predlog za promjenu člana 143 stav 1 Ustava, kojim se uređuje pitanje Centralne banka Crne Gore.

Što se tiče predstavnika vladajuće većine, iz Nove srpske demokratije (NSD) Andrije Mandića i Demokratske narodne partije (DNP) Milana Kneževića javno traže (iako ne podnose predlog) da se Ustav mijenja tako da srpski jezik, pored crnogorskog, bude službeni. U istom političkom paketu često vezuju i dvojno državljanstvo (sa Srbijom) i status trobojke, ali to nije isto pravno pitanje: jezik traže kroz ustavne dopune, dok se državljanstvo i simboli guraju kroz zakonske izmjene ili poseban politički dogovor.

Njihov argument je da sadašnji ustavni okvir ne odražava “realno stanje” i da srpski ne smije biti “jezik drugog reda”.

Zbog komplikovane procedure za izmjenu Ustava u dijelu jezika (potrebni su dvotrećinska podrška u parlamentu i najmanje tropetinska svih birača na referendumu), zbog čega je to praktično nemoguće, NSD i DNP zagovaraju pravno upitne ideje za realizaciju svog zahtjeva, poput organizovanja ustvotvorne skupštine i “dodavanja” novog člana u najviši pravni akt.

Miloš Vukčević navodi da se, ako se pogledaju ove inicijative pojedinačno, vidi da nemaju isti karakter – kaže da su one koje dolaze iz procesa evropskih integracija u suštini jedine koje imaju sistemski legitimitet.

“One proizilaze iz potrebe usklađivanja s pravnom tekovinom EU i jačanja vladavine prava. To je racionalan i očekivan razlog za ustavne promjene”, smatra on.

Sve ostalo je, kako dodaje, u većoj ili manjoj mjeri, politički motivisano. Prema njegovim riječima, predlog da se zakoni koje predsjednik vrati Skupštini usvajaju kvalifikovanom većinom djeluje na prvi pogled kao jačanje institucionalne ravnoteže, ali suštinski nosi ozbiljan rizik blokade sistema.

Objašnjava da bi time predsjednik faktički dobio mogućnost da usporava ili onemogućava zakonodavni proces.

“U komparativnom pravu to nije standard – naprotiv, većina sistema insistira na tome da parlament, kao nosilac zakonodavne vlasti, ima posljednju riječ prostom većinom”, rekao je Vukčević.

Slično je, kaže, i s inicijativama koje imaju identitetski karakter, poput pitanja jezika. Ističe da su to politički osjetljive teme koje se u pravilu ne rješavaju ustavnim intervencijama u stabilnim sistemima – jer Ustav treba da bude integrativni, a ne konfliktni akt.

Upozorava da otvaranje tih pitanja kroz Ustav gotovo uvijek produbljuje društvene podjele.

“Zato mislim da ovdje ne govorimo o krizi Ustava, već o krizi političke odgovornosti. Ustav se ne mijenja zato što ne funkcioniše, već zato što je najvidljiviji način da političari pošalju poruku biračima da ‘nešto rade’”, ocijenio je Vukčević.

Odredbe Ustava mijenjaju se amandmanima, shodno članu 156 najvišeg pravnog akta. Predlog za promjenu može inicirati Vlada, predsjednik države ili najmanje 25 poslanika, a usvaja se u Skupštini, ako za njega glasa dvije trećine svih poslanika.

Ustav, takođe, predviđa neophodnost sprovođenja državnog referenduma za promjene članova o suverenosti države, teritoriji, državnim simbolima, državljanstvu, jeziku i pismu, savezu s drugom državom, biračka prava, kao i samog člana (157) koji uređuje ovo pitanje.

Ministarka evropskih poslova Maida Gorčević rekla je “Vijestima” krajem januara da je Crna Gora u obavezi da, u cilju pristupanja EU, donese set izmjena Ustava, koje, osim jačanja nezavisnosti pravosuđa, treba da definišu odnos države i EU, kao i prava crnogorskih državljana u okviru te zajednice, i ne tiču se identitetskih tema.

To, kako je objasnila, podrazumijeva i mogućnost da građani Crne Gore učestvuju u izborima za Evropski parlament (EP), i kao birači i kao kandidati, pri čemu će Crna Gora, kao buduća članica, imati šest poslanika u EP.

Ustav Crne Gore usvojen je 19. oktobra 2007, a proglašen 22. oktobra iste godine u Skupštini.

Riječ je o prvom ustavu donijetom nakon obnove nezavisnosti 2006, kojim je zamijenjen dotadašnji ustav iz 1992.

Crnogorski Ustav je jedini put mijenjan 2013. godine, kad je Skupština usvojila amandmane I do XVI, što je bio jedan od najvažnijih uslova za otvaranje pregovaračkih poglavlja koja se odnose na vladavinu prava (23 i 24).

Tada je definisano da se vrhovni državni tužilac (VDT), sudije Ustavnog suda i četiri istaknuta pravnika za članove Sudskog savjeta biraju dvotrećinskom većinom u prvom, odnosno tropetinskom u eventualno drugom krugu glasanja u parlamentu, da predsjednika Vrhovnog suda bira i razrješava Sudski savjet dvotrećinskom većinom, na period od pet godina.

Amandmanima je predviđeno da Sudski savjet ima deset članova i da ga čine predsjednik Vrhovnog suda, četiri sudije, četiri ugledna pravnika i ministar nadležan za poslove pravosuđa, dok je mandat sudijama Ustavnog suda Crne Gore produžen na 12 godina.