Građani da biraju šta partija ponudi: Šta donosi predlog DPS-a o otvorenim listama

Postoje pravila koja omogućavaju partijama da zadrže dio kontrole nad raspodjelom mandata, zato je preciznije reći da se radi o poluotvorenim ili preferencijalnim listama, kaže Ana Nenezić.

Izostanak uvođenja individualnih kandidatura veoma ozbiljan nedostatak predloga DPS-a, ocjenjuju iz Centra za demokratsku tranziciju

Predlog Demokratske partije socijalista (DPS) o izmjenama Zakona o izboru odbornika i poslanika, kojim se, kako ta stranka tvrdi, uvodi model otvorenih izbornih lista, u ovom trenutku više liči na nacrt poluotvorenog izbornog sistema, kojim se građanima daje mogućnost preferencijalnog glasanja, a partijama pruža prilika da zadrže dio kontrole nad konačnom raspodjelom mandata.

Tako viša saradnica na Institutu za napredne studije Univerziteta Crne Gore Ana Nenezić, za “Informacije CG” komentariše DPS-ov predlog izmjena tog izbornog propisa.

“Postoje određena pravila, pragovi ili privilegovane pozicije koje omogućavaju partijama da zadrže dio kontrole nad konačnom raspodjelom mandata. Zato je preciznije reći da se radi o poluotvorenim ili preferencijalnim listama, a ne o sistemu potpuno otvorenih lista”, rekla je ona.

Slična ocjena proizlazi i iz komentara Centra za demokratsku tranziciju (CDT) na DPS-ove predloge. Iz te nevladine organizacije (NVO) kazali su da predlog najjače opozicione partije načelno predstavlja sublimaciju dosadašnjih predloga koji su se mogli čuti ili pročitati u javnosti, i koji mahom polaze od pretpostavke uvođenja poluotvorenih lista, odnosno otvaranja mogućnosti da birač glasa za listu i da ima mogućnost za preferencijalne glasove unutar nje.

“Smatramo da u datim političkim okolnostima predstavlja ispravan prvi korak koji bi, nakon nekoliko iteracija primjene, vodio ka uvođenju otvorenih lista, odnosno mogućnosti da birač s ponuđene liste bira 81 poslanika i poslanicu, a da su korekcije samo moguće zbog poštovanja principa rodne ravnopravnosti i afirmativne akcije”, ukazali su.

Konstatovali su da je izostanak uvođenja individualnih kandidatura “veoma ozbiljan” nedostatak predloga DPS-a, poručivši da nema niti jednog ozbiljnog razloga da u predlogu bude preskočeno tako važno pitanje.

U crnogorskom političkom diskursu otvorene liste se, barem deceniju, predstavljaju kao rješenje za dalju demokratizaciju izbornog procesa i “razbijanje” partitokratije. Iako se gotovo sve partije, makar deklarativno, zalažu za uvođenje takvog načina glasanja – na tom polju dosad nije bilo rezultata.

Uprkos tome što je ideja otvorenih lista dugo vremena prisutna u javnosti, ona nije aktuelizovana za vrijeme rada Odbora za izbornu reformu, koji je djelovao od kraja 2023. do decembra prošle godine. Ipak, nakon što je to skupštinsko tijelo ugašeno, počeli su da pristižu predlozi o mogućim rješenjima.

Prvo je poslanica opozicionog Građanskog pokreta (GP) URA Ana Novaković Đurović 19. marta najavila da će njena stranka predati u skupštinsku proceduru predlog zakona za uvođenje otvorenih lista. Ipak, u tome ih je “pretekao” DPS, jer je početkom prošle sedmice saopštio da je u parlamentarnu proceduru stavio svoj predlog takvog propisa.

DPS-ovim predlogom je predviđeno da birači mogu glasati za jednu izbornu listu, a u okviru te liste do 10 kandidata za poslanike na parlamentarim izborima, odnosno za jednu listu i do pet kandidata za odbornike s te liste na lokalnim izborima.

Iz te partije su ocijenili da “uvođenje preferencijalnog glasanja ima za cilj jačanje političke odgovornosti izabranih predstavnika prema građanima, povećanje transparentnosti izbornog procesa, kao i podsticanje većeg učešća građana u političkom životu”.

“Mandati koji pripadaju izbornoj listi dodjeljuju se kandidatima prema broju dobijenih preferencijalnih glasova, čime se obezbjeđuje da mandat dobiju kandidati koji uživaju najveću podršku birača”, ističe se u predlogu.

Za uvođenje otvorenih lista zalaže se i šef države Jakov Milatović. On je krajem jula prošle godine predstavio svoj predlog, koji ima sličnosti s DPS-ovim, ali kojim je predviđena i mogućnost biranja mimo partijske afilijacije.

Ana Nenezić rekla je da, iako Milatovićev predlog ne nosi institucionalnu težinu, jer predsjednik ne može da predloži zakon u skupštinsku proceduru, ni njegov, ni DPS-ov model ne zagovaraju potpuno otvorene liste, već modele preferencijalnog glasanja, s različitim stepenom otvorenosti.

Pojasnila je da, u klasičnom smislu, otvorene liste podrazumijevaju da birači svojim preferencijalnim glasovima direktno određuju redosljed kandidata i time raspodjelu mandata, bez unaprijed zaštićenih pozicija i bez odlučujuće uloge partije nakon izbora.

“Preciznije, mandat dobija onaj kandidat koji ima najviše glasova unutar liste. U većini predloženih modela u Crnoj Gori, uključujući ove o kojima govorimo, radi se o varijacijama preferencijalnog glasanja, gdje birači mogu uticati na redosljed kandidata, ali taj uticaj nije apsolutan”, kazala je ona.

Sagovornica konstatuje da oba predloga (DPS-ov i Milatovićev) predviđaju isti broj preferencijalnih glasova, do deset po biraču, te da razlike između njih nisu tehničke, već suštinske i odnose se na način raspodjele mandata i stepen kontrole koju partije zadržavaju. Prema njenim riječima, oba modela formalno jačaju ulogu birača, ali u različitoj mjeri zadiru u postojeću raspodjelu moći između birača i partija.

“Međutim, ključno pitanje nije koji je model bolji na papiru, već da li postoji politička većina koja je spremna da prihvati bilo koji od njih. Do sada nismo vidjeli takav signal. Otvorene liste su jedna od rijetkih reformi koja istovremeno utiče na sve partije, jer umanjuje kontrolu partijskih vrhova nad raspodjelom mandata. Zbog toga se o njima često govori, ali se rijetko usvajaju”, podvukla je Nenezić.

Iz CDT-a su podsjetili da je važeće zakonsko rješenje u suprotnosti s preporukama Venecijanske komisije i Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR), ali i temeljnim dokumentom za demokratske izbore – Kopenhaškim dokumentom iz 1990. koji sadrži “neupitne i opšteprihvaćene izborne standarde”.

“Države potpisnice ovog dokumenta, među kojima je i Crna Gora, obavezale su se da će poštovati ‘pravo građana da nastoje da steknu političke ili javne funkcije, individualno ili kao predstavnici političkih partija ili organizacija, bez diskriminacije’”, podvukli su.

Naveli su da je kao moguće rješenje vrijedno razmotriti predlog iz publikacija Ministarstva javne uprave “Koncept Zakona o lokalnim izborima”.

“Da bi kandidat bio izabran potrebno je da osvoji tri odsto glasova, odnosno da pređe zakonom određeni izborni cenzus. Ako nijedan od kandidata nije osvojio tri odsto samostalno, a pojedinačno dobije najmanje 0,7 odsto važećih glasova, stiče pravo na učešće u raspodjeli mandata kao jedna – zbirna izborna lista s ukupno dobijenim brojem važećih glasova. Zbirna lista stiče uslov za raspodjelu mandata ukoliko je stekla uslov od tri odsto. Mandati unutar te liste će biti raspodijeljeni na osnovu redosljeda unutar liste formirane na osnovu broja glasova koje su osvojili pojedinačni kandidati”, piše u tom predlogu.

Iz CDT su kazali da bi za dosljednu primjenu DPS-ovog koncepta preferencijalnog glasanja trebalo korigovati zakon, odnosno pravila o medijskom predstavljanju lista u toku izborne kampanje, napomenuvši da je važno da se na taj način ostavi mogućnost kandidatima ili grupama kandidata s jedne liste da biračima predstave i svoje “lične” programe.

“Važeći zakon je u dijelu medijskog predstavljanja trenutno dizajniran za predstavljanje zatvorenih partijskih lista, i ne garantuje balansirano i ravnopravno predstavljanje svih kandidata na listama…”, pojasnili su.

Ocijenili su da je neophodno misliti i na korigovanje Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja na način koji će obezbijediti da dio sredstava koje partije dobijaju za izborne kampanje bude ravnopravno stavljen na raspolaganje svim kandidatima na listama u svrhu predstavljanja njihovih “ličnih” programa.

Iz CDT-a naglašavaju da DPS-ovim predlogom nije obuhvaćena potencijalna situacija da dva ili više kandidata imaju jednak broj preferencijalnih glasova, a da se ti kandidati nalaze na granici ulaska u parlament, te da je neophodno precizirati proceduru koja omogućava izbor rješavanja te situacije. Kao moguću soluciju navode mogućnost da Centralna izborna komisija žrijebom odredi kandidata koji ulazi u parlament ili da se prednost da kandidatu koji je na višoj poziciji na listi.

Istakli su i da je potrebno dodatno razmotriti realnost rokova za utvrđivanje preliminarnih i finalnih rezultata glasanja po preferencijalnim glasovima.

CDT je ukazao da je potrebno precizirati i dopuniti odredbu kojom se ostvaruje princip rodne ravnopravnosti, u pravcu da, ukoliko nakon dodjeljivanja mjesta kandidatima manje zastupljenog pola na osnovu preferencijalnih glasova ne bude dodijeljeno 40 odsto mjesta, taj broj će se popuniti po redosljedu kandidata manje zastupljenog pola na listi tako što će se posljednji izabrani kandidat više zastupljenog pola zamijeniti sljedećim kandidatom suprotnog pola po redoslijedu s liste, sve dok broj mjesta dodijeljenih manje zastupljenom polu ne bude 40 odsto.

Rekli su i da se u predloženim izmjenama DPS-a, kojima se reguliše prestanak mandata i popuna mjesta nije uspostavljena garancija da će u slučaju ostavke predstavnika manje zastupljenog pola, ona biti zamijenjen poslanicom/odbornicom.

“Na ovaj način može se doći u situaciju da se primjenom ovog predloga, broj izabranih poslanica/odbornica u toku mandata parlamenata smanjuje u odnosu na početnih 40 odsto, što bi značilo nastavak dosadašnjih praksi tretmana žena u parlamentarnom i političkom životu”, navodi se u komentaru CDT-a.

Konstatovali su i da se predlogom najjače opozicione partije neadekvatno tretira pitanje raspodjele mandata u okviru koalicionih lista u uslovima preferencijalnog glasanja, jer su odredbe važećeg zakona predviđene u sistemu zatvorenih lista.

“Model predstavljen u predlogu izmjena ne normira situaciju koja je veoma realna – može se desiti da su partija A i partija B dogovorile koalicioni nastup i unutar liste sporazumom utvrdile da će ukoliko osvoje 15 mandata, partija A imati 10, a partija B pet mandata. No, u sistemu preferencijalnog glasanja kandidati sa liste koji osvoje preferencijalne glasove mogu promijeniti ovaj ugovoreni redoslijed, pa u konačnici partija A može imati na primjer osam, a partija B sedam predstavnika”, kazali su.

Iz CDT-a su ocijenili i da je potrebno izbrisati odredbu kojom se garantuje ulazak u parlament nosiocu liste, uz uvođenje praga neophodnog za ulazak u parlament po preferencijalnim glasovima, te da se time otvaraju demokratska i suštinska pitanja.

“U mnoštvu primjera koje smo analizirali, primjer da nosilac liste uživa apsolutnu zaštitu od volje birača izražene kroz preferencijalni glas nismo mogli pronaći. Ovaj predlog posebno iznenađuje od partije koja je nedavno predstavila sistem neposrednog izbora kandidata u partijskim strukturama”, podvukli su.

S druge strane, iz CDT-a navode da je u brojnim sistemima koje su analizirali postoje određeni mehanizmi zaštite koji osiguravaju da mali broj motivisanih birača, u odnosu na one pasivne koji odluče da ne koriste preferencijalni glas, disproporcionalno utiču na sastav parlamenta.

Istakli su da je široko rasprostranjeno rješenje uvođenje razumnog praga, minimalnog procenta osvojenih preferencijalnih glasova u odnosu na ukupne glasove liste, koji ne bi bio neopravdana prepreka za afirmaciju preferencijalnog glasanja, ali bi bio garancija da neka mala mobilisana grupa birača ne izmijeni ono što je implicitna volja većine.

Ukazali su i da bi se, u slučaju zadržavanja rješenja o zaštiti nosioca liste, moglo doći u potencijalno diskriminatornu situaciju da birači koji glasanju za manjinske liste zapravo nemaju pravo na preferencijalne glasove, odnosno da se ti glasovi “poništavaju” takvim predlogom.

“Prema važećem zakonu, u slučaju da ni jedna od manjinskih lista jednog naroda ne pređe cenzus od tri odsto, formira se zajednička lista, od svih onih lista koje pređu 0,7 odsto i ona ulazi u raspodjelu mandata. Ova druga situacija se najčešće i dešavala, i u parlament su najčešće ulazili nosioci lista. U slučaju zadržavanja rješenja o zaštiti nosioca liste, kandidat koji je osvojio najveći broj preferencijalnih glasova, ako ujedno nije i nosilac liste, bi imao samo teorijske šanse za ulazak u parlament”, kazali su iz CDT-a.

Iz te NVO su ocijenili i da je izgled i forma glasačkog listića postavljenog na način da sadrži i imena svih kandidata sa svih lista previše obiman i može imati dužinu od nekoliko metara, čime bi se otežalo snalaženje birača na biračkim mjestima.

“Stoga predlažemo izmjenu koja bi podrazumijevala da se na lijevoj strani listića nalaze izborne liste prema redosljedu na zbirnoj listi, a na desnoj brojevi od jedan do 81. Birač glasa zaokruživanjem izborne liste na lijevoj strani i do 10 brojeva za parlamentarne, odnosno pet za lokalne izbore koji predstavljaju kandidate po redosljedu na listi. Spisak kandidata po listama je vidno istaknut na biračkom mjestu i unutar svih biračkih paravana kako bi birač na jednostavan i lak način mogao uporediti brojeve i imena kandidata i na taj način obaviti svoju građansku dužnost bez većih komplikacija”, poručili su.

Upitana zašto DPS i GP URA stavljaju u proceduru zakon o otvorenim listama, ignorišući Milatovićev predlog, docentkinja na Univerzitetu Donja Gorica Nikoleta Đukanović rekla je “Vijestima” da takvi potezi jasno ukazuju da političke partije djeluju primarno vođene sopstvenim trenutnim političkim interesom i rejtingom, a ne stvarnom namjerom da unaprijede izborni sistem.

“Već postoji predlog predsjednika države iz jula prošle godine, na koji tada gotovo da nije bilo reakcija. Da je postojala suštinska politička volja za reformom, taj predlog bi bio ozbiljno razmatran i unaprijeđen kroz institucionalni dijalog”.

Umjesto toga, Đukanović ističe da danas postoji svojevrsno takmičenje u predlaganju zakona, gdje partije pokušavaju da preuzmu političke poene i predstave se kao inicijatori promjena.

“U suštini, radi se o pokušaju da se zadrži kontrola nad procesom i zadrže benefiti koje postojeći sistem pruža partijama”.

Ana Nenezić ukazuje i na to da se otvorene liste često predstavljaju kao rješenje za demokratizaciju sistema, ali bez pratećih institucionalnih mehanizama, prije svega kontrole finansiranja kampanja i jačanja nezavisnih institucija, te da one mogu proizvesti i neželjene efekte.

“U sistemima sa slabim institucijama, preferencijalno glasanje može pojačati personalizaciju politike i klijentelizam, jer kandidati počinju da grade individualne mreže podrške koje nijesu nužno vezane za javni interes.

Zato je, kaže ona, važno situaciju čitati na dva nivoa.

“Na površini, riječ je o konkurentskim predlozima reforme. U suštini, riječ je o političkom testiranju granica i procjeni koliko daleko je sistem spreman da ide u prenošenju moći s partija na birače. Dodatno, tajming je ključan. Izbori su na horizontu, a otvorene liste su popularna tema kod birača, posebno mlađih”.

Ocijenila je da DPS, kao opoziciona partija, ima interes da se pozicionira kao reformski akter i da bude viđen kao proaktivan, a da GP URA ima sličan motiv – riječ je o ideji koju dugo zagovara i ne može sebi dozvoliti da joj politički konkurent preuzme temu.

“Za sada, svi pokazatelji upućuju na isti zaključak. Otvorene liste su politički prihvatljive kao tema, ali i dalje nisu prihvatljive kao stvarna reforma”.

Iz CDT-a su kazali da su zabrinuti za proces izborne reforme, jer ukoliko politički subjekti nastave sa sprovođennje “kvazi reforme”, to može završiti veoma opasnim ishodom – izostankom promjena zakona koje se usvajaju s dvije trećine glasova i jednostranom promjenom onih zakona koji se mijenjaju prostom većinom.

“… A prije svih zakona o biračkom spisku i registrima prebivališta i boravišta i državljanstvu, ali i Zakona o finansiranju političkih subjekata i izbornih kampanja”.

Kažu da na taj način, imajući u vidu dosadašnju netransparentnu zakonodavnu proceduru u Skupštini, postoji realna mogućnost da vlast kroz jednostranu izmjenu zakona koji su ključni za izborni proces, bez javne rasprave i poštovanja demokratskih standarda, izborna pravila prilagodi svojim partijskim interesima i stekne dodatnu prednost u susret izborima.

“Ovo bi sigurno dovelo do veoma nepovoljnog ambijenta neposredno prije parlamentarnih i opštih lokalnih izbora”.