CIN-CG Sve će to građani platiti: Crna Gora prekoračila…

Zbog prekomjerne potrošnje, država je probila limite oko visine javnog duga, budžetskog deficita, kamata i inflacije, što bi ozbiljno moglo ugroziti javne finansije

Vlada Crne Gore je u 2025. probila parametre fiskalne stabilnosti koje propisuju i domaći zakon i evropska pravila. Prema podacima Ministarstva finansija (MF), budžetski deficit za 2025. godinu iznosio je 3,96 odsto bruto domaćeg proizvoda (BDP), dok je javni dug 63,5 odsto BDP-a, odnosno 5,2 milijarde eura.

Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti propisuje da budžetski deficit ne smije biti veći od tri odsto BDP-a, dok javni dug ne smije prelaziti 60 odsto. To predviđaju i mastriški kriterijumi koji se odnose na fiskalnu stabilnost zemalja članica Evropske unije (EU), kojih bi Crna Gora trebalo da se pridržava na putu za EU.

Zakon obavezuje Vladu da, ako budžetski deficit pređe tri odsto BDP-a, u roku od 60 dana od utvrđivanja odstupanja, Skupštini predloži mjere sanacije. Takođe, ukoliko javni dug pređe 60 odsto BDP-a, Vlada je dužna da predloži i mjere za njegovo smanjenje.

“Iako je bilo jasno da će fiskalni limiti biti probijeni, vlast je svjesno ušla u zonu kršenja Zakona. Kratkoročno povećanje primanja bez održivog fiskalnog pokrića proizvelo je prividan efekat rasta standarda zbog rasta inflacije, ali sada dolazi period prilagođavanja koji će građani osjetiti kroz ograničavanje rasta primanja, moguće povećanje poreskih opterećenja i rast cijena”, upozorava za Centar za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN-CG) Miloš Vuković, osnivač kompanije Fidelity Consulting, koji pomno analizira ekonomsku i fiskalnu politiku Vlade Crne Gore.

Vlada je bila dužna da predstavi plan sanacije, a izostanak takvog dokumenta već otvara pitanje poštovanja zakonskih obaveza, objašnjava Vuković.

Iz MF navode za CIN-CG da se plan fiskalne konsolidacije sprovodi kroz Fiskalnu strategiju, Smjernice makroekonomske i fiskalne politike i budžet za 2026. godinu. Tvrde da poseban dokument nije potreban, jer su mjere već definisane i počela je njihova primjena.

Iz resora koji vodi Novica Vuković ističu za CIN-CG da se mjere fiskalne konsolidacije na prihodnoj strani zasnivaju na unapređenju poreske i carinske administracije, boljoj naplati, suzbijanju sive ekonomije, širenju poreske baze i izmjenama poreskih zakona, uključujući progresivno oporezivanje u pojedinim oblastima. Najavljuju i reformu PDV sistema, dalje usklađivanje akciza sa pravilima EU, posebno kada je riječ o duvanskim proizvodima, kao i bolju naplatu kroz reprogram poreskih dugova i unapređenje regulatornog okvira.

“Na rashodnoj strani, mjere su usmjerene na racionalizaciju budžetske potrošnje i smanjenje neproduktivnih izdataka, uz očuvanje kapitalnih investicija”, ukazuju iz MF za CIN-CG.

Iz MF garantuju građanima da će mjere biti sprovedene na način da se obezbijedi drugoročna stabilnost javnih finansija i sigurnost socijalnih sistema.

Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti obavezuje Vladu da, u slučaju prekomjernog budžetskog deficita ili duga, pribavi mišljenje Fiskalnog savjeta u roku od 15 dana. Međutim, Crna Gora još nema Fiskalni savjet.

Iako Evropska komisija (EK) godinama upozorava da Crna Gora mora formirati Fiskalni savjet, to tijelo nije uspostavljeno još od 2021, kada je ministar finansija bio sadašnji premijer Milojko Spajić. Iako se očekivalo da članovi budu izabrani do kraja 2025, pa potom u martu 2026, to se još nije desilo.

Pored prekomjernog deficita budžeta i javnog duga, Crna Gora krši i druga dva ključna parametra fiskalne stabilnosti, prema metodologiji koja se primjenjuje u EU: stopu inflacije i visinu dugoročnih kamatnih stopa po kojima se država zadužuje.

Kada države članice EU imaju prekomjeran deficit budžeta uvode se mehanizmi pojačanog nadzora od strane EK, kojim se donose mjere za smanjenje deficita i javnog duga. Tako države ulaze u takozvanu proceduru prekomjernog deficita (Excessive Deficit Procedure – EDP) i strogo se nadziru sve dok se ne saniraju problemi.

“Crna Gora bi, nakon pristupanja EU, vrlo lako mogla postati predmet pojačanog fiskalnog nadzora i ući u proceduru prekomjernog deficita”, smatra Vuković.

Prema podacima EK, u toj proceduri trenutno je deset zemalja EU (Austrija, Belgija, Finska, Francuska, Mađarska, Italija, Malta, Poljska, Rumunija i Slovačka), ali gotovo nijedna od ovih zemalja ne krši istovremeno četiri glavna kriterijuma ekonomske stabilnosti kao Crna Gora (visinu javnog duga, budžetskog deficita, stope inflacije i dugoročnih kamatnih stopa po kojima se država zadužuje).

“Režim kontrole prekomjernog deficita smanjuje diskreciono pravo Vlade da sama donosi finansijske odluke i primorava je da sarađuje sa nadnacionalnim nivoom u Briselu u definisanju nivoa i namjene budućeg zaduživanja”, kaže za CIN-CG Gordana Đurović, bivša ministarka za ekonomske odnose sa inostranstvom i evropske integracije i profesorica Ekonomskog fakulteta na Univerzitetu Crne Gore (UCG).

“Hrvatska je ušla u EU sa dugogodišnjim negativnim stopama rasta BDP-a, budžetskim deficitom i visokim javnim dugom (ali izgrađenom mrežom auto-puteva). Stoga je odmah po učlanjenju potpala pod režim kontrole prekomjernog budžetskog deficita. Međutim, ovaj proces dao je rezultata, i Hrvatska je postepeno konsolidovala svoje javne finansije”, kaže Đurović.

Na pitanje CIN-CG o mogućim posljedicama, iz MF ne adresiraju direktno rizik od procedure prekomjernog deficita.

“Vlada je posvećena smanjenju deficita ispod 3 odsto BDP-a do 2028. godine, u skladu sa mastriškim kriterijumima, uz istovremeno smanjenje javnog duga”, navode iz MF.

Da Crna Gora mjeri budžetski deficit i javni dug prema zvaničnoj metodologiji EU, brojke bi bile još veće. Deficit bi iznosio oko 4,2 odsto BDP-a, jer bi u obračun ulazili i deficiti svih opština u Crnoj Gori, koji su za 2025. godinu iznosili oko 0,3 odsto BDP-a, prema izvještaju Centralne banke Crne Gore (CBCG) iz februara 2026. godine, objašnjavaju eksperti.

Crna Gora fiskalne parametre i dalje obračunava po staroj metodologiji ESA 1995, dok EU koristi ESA 2010. Prelazak na novu metodologiju planiran je za 2027. godinu, što će dodatno pogoršati fiskalne pokazatelje, navode stručnjaci.

“Kada se javni dug bude obračunavao prema metodologiji ESA 2010, u ukupan iznos ući će i dugovi državnih preduzeća. Moja procjena je da bi, nakon prelaska na novu metodologiju, javni dug Crne Gore mogao dostići približno 75 odsto BDP-a, što bi predstavljalo ozbiljan fiskalni izazov za državu koja želi da uđe u EU. Ovaj nivo odnosa javnog duga i BDP-a bi bio ubjedljivo najveći u regionu”, objašnjava Vuković.

Iz MF potvrđuju za CIN-CG da se, zbog razlika u metodologiji, može očekivati promjena nivoa javnog duga nakon prelaska na ESA 2010, ali nijesu saopštili kolika bi ta promjena mogla biti. Navode da će preciznija procjena biti moguća nakon verifikacije Eurostata u toku ove godine.

Prelazak sa metodologije ESA 1995 na ESA 2010 po pravilu dovodi do povećanja nivoa i deficita i javnog duga, zbog šireg obuhvata javnog sektora, objašnjava Vuković.

“Iskustvo Hrvatske pokazuje da takva promjena metodologije može značajno pogoršati zvanične fiskalne pokazatelje”, upozorava ekspert.

Vlada Crne Gore se obavezala da će javni dug prema novoj metodologiji objaviti u drugom kvartalu 2026, što znači da ga moraju objaviti do 30 juna, objašnjava Vuković.

U izvještaju iz novembra 2025. za Crnu Goru, Međunarodni monetarni fond (MMF) upozorava na rast javnog duga i projektuje njegovo dalje povećanje u odnosu na BDP.

“Shodno tome, potrebno je usklađivati fiskalnu strategiju sa cikličnim položajem privrede, kao i sa zahtjevima Zakona o fiskalnoj odgovornosti”, navodi se u izvještaju.

Održavanje uravnoteženog tekućeg budžeta, na način koji radi Vlada Crne Gore, ne garantuje nužno dugoročnu fiskalnu održivost, upozoravaju iz MMF.

“Zbog toga osoblje MMF-a zagovara unaprijed sprovedenu fiskalnu konsolidaciju sa ciljem smanjenja javnog duga ispod praga od 60 odsto”.

“Problem Crne Gore ogleda se u tome što se nikada nije dosljedno poštovalo zlatno budžetsko pravilo, prema kojem tekući budžetski prihodi treba da pokrivaju tekuće rashode, dok se zaduživanje koristi isključivo za finansiranje investicija; usljed takve prakse, sredstva pribavljena zaduživanjem često su preusmjeravana u javnu potrošnju, zbog čega je kapitalni budžet kontinuirano trpio i bio potiskivan u drugi plan”, objašnjava Đurović.

“U praksi je dolazilo do sistematskog preusmjeravanja dijela sredstava namijenjenih za investicije ka tekućoj javnoj potrošnji, pri čemu je naročito bio izražen prostor za dodatno zapošljavanje u javnoj upravi, često neproduktivno. Takva fiskalna politika dugoročno generiše negativne posljedice, jer se manjak sredstava za razvoj nadomješta novim zaduženjima, što u konačnici dovodi do kontinuiranog rasta javnog duga”, kaže Đurović.

Mjere koje predlaže MMF mogle bi da budu početak te naplate. Da bi došlo do uravnoteženog primarnog budžeta, MMF predlaže rezanja na rashodnoj strani – ograničavanje rasta zarada u javnom sektoru koji ne može biti biti veća od stope inflacije, čime bi se do 2028. godine ostvarile procijenjene uštede od 0,9 odsto BDP-a u odnosu na osnovni scenario.

Na prihodnoj strani, prema predlozima MMF-a, trebalo bi završiti dugo odlaganu koncesiju za Aerodrome Crne Gore i usmjeriti sve vanredne prihode države u štednju, što bi moglo doprinijeti BDP-u do 1,1 odsto.

Dodatni rezultati mogli bi se ostvariti, prema MMF-u, smanjenjem neproduktivnih poreskih rashoda, nastavkom reformi poreskog sistema, u skladu sa tekućim preporukama MMF-a, kao i uvođenje regulacije na tržištu goriva, što je bilo planirano još za 2025.

Uprkos budžetskom deficitu i javnom dugu iznad zakonskog praga, iz MF tvrde za CIN-CG da je “trenutna fiskalna pozicija zemlje stabilna i pod kontrolom” i da se javni dug postepeno stabilizuje kroz odgovorno upravljanje.

“Vlada već sprovodi određene mjere fiskalnog prilagođavanja kako bi sanirala budžetske posljedice programa ‘Evropa sad 2’, ali bez jasnog i otvorenog predstavljanja tih poteza kao fiskalnog prilagođavanja. Povećanje PDV-a u turizmu, rast akciza i očekivani pritisci na cijenu električne energije ukazuju da bi inflatorni pritisci mogli dodatno jačati. U narednom periodu mogu se očekivati dodatni nameti, kako privredi tako i građanima. Već vidimo talas povećanja cijena komunalnih usluga širom zemlje”, upozorava Vuković.

“Jedan od načina na koji se fiskalna slika privremeno ublažava jeste odlaganje ili nedovoljno servisiranje obaveza, uključujući obaveze prema zdravstvenom i socijalnom sistemu, što se na kraju indirektno prelama preko građana”, upozorava Vuković.

Da Crna Gora mora uskoro uvesti mjere štednje, kakve se godinama zaobilaze, saglasna je i Đurović.

“Smanjivanje plata je uvijek posljednja i veoma nepopularna opcija fiskalne konsolidacije. Mjere štednje u ovoj oblasti prvenstveno treba da se odnose na optimizaciju javne uprave i racionalizaciju broja radnih mjesta, zamrzavanje rasta plata, i zamrzavanje prijema novih zaposlenih u javnoj upravi”.

Đurović podsjeća i da je sada moguće riješiti se dijela zaposlenih u javnoj upravi, kroz procese pripreme novih sistematizacija, odnosno resistematizacija, primjene instituta raspolaganja i upravljanja kadrom na internom tržištu rada, koje može dovesti i do prestanka radnog odnosa, ali ti se mehanizmi u Crnoj Gori rijetko koriste.

Ekonomistkinja objašnjava važnost dijaloga o ekonomskom upravljanju sa EU i poštovanja preporuka.

“To se posebno pokazalo i par godina kasnije, tokom COVID krize i kasnije antiinflacionih paketa. Oba puta Komisija je izdašno pomogla države članice, i za njih se i dodatno zadužila na finansijskom tržištu, ali su zemlje morale izrađivati nacionalne reformske planove i strogo ih se pridržavati, jer su mjere bile monetizovane”, ističe Đurović.

U slučaju kada zemlja ne poštuje smjernice EK za smanjenje deficita i duga, kao što je to bio slučaj sa Grčkom, EK može predložiti i neke nepopularne mjere, od ukidanja trinaeste plate u javnim preduzećima, sve do privatizacije dijela državne imovine, zbog prekomjernih dugova, što je posebno pogađalo sektor energetike i turizma, objašnjava Đurović.

Godišnja stopa inflacije u 2025. godini u Crnoj Gori iznosila je četiri odsto, a najviše su uticale cijene hrane i bezalkoholnih pića, troškovi stanovanja, vode i zdravstvenih potrepština, navode iz MONSTAT-a za CIN-CG.

Prema Evropskoj centralnoj banci (ECB), u zemljama EU inflacija bi trebalo da bude dva odsto.

“Nije sporno da i pojedine države članice EU odstupaju od ciljanih inflacionih parametara, ali je ključno razumjeti strukturu inflacije. U Crnoj Gori ona je dominantno posljedica rasta cijena hrane, što znatno više pogađa standard građana nego inflacija u dijelu EU, koja je bila prventstveno vođena energetskim šokovima”, objašnjava Vuković.

Vuković upozorava da će neminovno poskupljenje energije dovesti i do još većih cijena svih drugih potrepština.

“Upravo zato vlast izbjegava povećanje cijene električne energije, jer bi to proizvelo dodatni talas poskupljenja u gotovo svim segmentima potrošnje”, objašnjava Vuković.

Đurović upozorava da bi nekontrolisani rast cijena energenata zbog svjetske krize izazvane ratom na Bliskom istoku mogao gurnuti ekonomiju u visoku inflaciju. Brza projekcija Eurostata za zemlje eurozone za mart godišnu inflaciju diže na 2,5 odsto, u kojoj su energenti skočilo gotovo pet odsto. U pojedinim zemljama EU inflacija u martu prelazi 3,5 odsto, a projekcije rasta BDP-a padaju preko 0,6 odsto. Te trendove možemo prepoznati i u Crnoj Gori.

“Prvi signali su već tu: mljekari su zbog skupljeg prevoza prinuđeni na korekciju cijena, a to je samo vrh ledenog brijega. Rast cijena na strani ponude zbog rasta energenata, preliva se na proizvodnju i snabdijevanje, što utiče na rast cijena, dok se efekat zaustavlja na smanjenju kupovne moći i padu životnog standarda. Kao zemlja koja gotovo sve uvozi i čiji se transport oslanja isključivo na naftne derivate, nalazimo se u nezavidnoj poziciji. Ako se trend rasta cijena nastavi, moraće se uvoditi dodatne mjere”, ističe Đurović.

Upozorava da će se to odraziti i na sektor turizma, kao glavnu privrednu granu.

“Transportni troškovi su vitalni dio turističkog aranžmana. Moramo ozbiljno shvatiti poruke iz regiona, poput onih iz Hrvatske, gdje postoji opravdan strah da bi nas visoke cijene mogle učiniti nedostupnim za prosječnog turistu”, kaže Đurović.

“U posljednje dvije godine, glavni pritisci na rast cijena u Crnoj Gori u najvećoj mjeri dolazili su iz uvoznih faktora, a posebno cijena energenata i roba koje zavise od međunarodnog tržišta. Crna Gora će u 2028. godini imati stabilizaciju inflacije i projektovanu stopu od oko dva odsto. Na opadajuću inflaciju u narednom periodu ukazuje i posljednji izvještaj Evropske komisije, kao i projekcije svih relevantnih međunarodnih institucija, poput Svjetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda”, kazali su za CIN-CG iz MF, ne osvrćući se na aktuelnu energetsku krizu zbog koje je veliki broj zemalja u svijetu uveo posebne mjere.

Crna Gora se u prosjeku posljednjih godina zadužuje po stopama od oko pet odsto, što je znatno skuplje u odnosu na zaduživanja stabilnih ekonomija EU i ukazuje na visoku rizičnost, objašnjavaju sagovornici CIN-CG.

Crna Gora je u martu 2025. emitovala sedmogodišnju euroobveznicu u iznosu od 850 miliona eura po kamatnoj stopi od 4,86 odsto, uglavnom za refinansiranje starih dugova. Godinu ranije zadužila se 750 miliona dolara uz kamatu stopu od 7,2 odsto. Kroz “hedžing” aranžman, kamata je u eurima svedena na oko 5,9 odsto.

“Nivo dugoročnih kamatnih stopa, kao indikator percepcije kreditnog rizika ulaganja u određenu državu, može se posmatrati kroz kamatne stope po kojima se realizuju emisije euroobveznica na međunarodnom finansijskom tržištu, sa čim Crna Gora ima posljednjih petnaest godina bogato iskustvo. Ove stope odražavaju kompleksnu interakciju više faktora, uključujući kreditni rejting države, procijenjeni rizik ulaganja, nivo javnog duga, makroekonomsku stabilnost, kao i tržišne uslove ponude i tražnje”, objašnjava Đurović za CIN-CG.

U slučaju Crne Gore, relativno nizak kreditni rejting (koji je još uvijek neinvesticioni rejting, ali sa poboljšanim izgledima) i povišen nivo javnog duga negativno utiču na percepciju investicionog rizika, što se reflektuje kroz više kamatne stope na emisije državnih obveznica, odnosno višu cijenu zaduživanja na međunarodnom tržištu kapitala.

“Standard & Poor’s” (S&P), međunarodna agencija koja mjeri kreditnu sposobnost i fiskalnu stabilnost svih zemalja na osnovu više parametara, ocjenjuje od avgusta 2024. Crnu Goru sa ocjenom “B+”, što je najgori rejting na Zapadnom Balkanu, koji Crna Gora dijeli samo sa još jednom zemljom – Bosnom i Hercegovinom (BiH). Do 2024. Crna Gora je imala ocjenu B, pa je neko vrijeme bila čak ispod BiH. Ova ocjena označava “spekulativnu kreditnu sposobnost i visok kreditni rizik”, prema agenciji S&P.

Poređenja radi, tri zemlje koje imaju najgori kreditni rejting u EU, Grčka, Rumunija i Mađarska, imaju rejting “BBB-”, što je čak za četiri ocjene bolje od Crne Gore. U ovom rangu nalazi se i Srbija, koja je najbolja među zemljama Zapadnog Balkana. Sjeverna Makedonija i Albanija imaju ocjenu “BB-” što je jedna ocjena više od Crne Gore. Većina država Evropske unije ima rejting u A kategoriji, što podrazumijeva visoku ekonomsku stabilnost i znatno povoljnije uslove zaduživanja.

EU je nakon finansijskih kriza 2009. i 2012. godine, razvila strože mehanizme kontrole javnih finansija, posebno budžetskog deficita i javnog duga, od čega zavisi pristup sredstvima iz evropskih fondova. Međutim, pandemija COVID-19 donijela je preokret. Tada je državama dozvoljeno dodatno zaduživanje, a EU je prvi put u većem obimu izašla na finansijsko tržište kako bi pomogla oporavak ekonomija.

Kroz program Next Generation EU, Unija je uz sedmogodišnji budžet (2021-2027) od oko 1.200 milijardi eura obezbijedila dodatnih 800 milijardi kroz zajedničko zaduživanje. Sredstva su članicama dodjeljivana kao kombinacija grantova i povoljnih kredita, uz odloženu otplatu do 2028.

Zahvaljujući visokom kreditnom rejtingu i stabilnim javnim finansijama, EU se zadužuje po znatno nižim kamatama nego pojedinačne države. Tako su članice, poput Hrvatske, mogle dobiti značajna sredstva po vrlo povoljnim uslovima, bez dodatnog zaduživanja na tržištu.

Međutim, naredni višegodišnji budžetski period EU (2028-2034) biće opterećen otplatom ovog duga iz perioda dodatnog zaduživanja EU na finansijskom tržištu, što je bilo za potrebe ekonomskog oporavka država članica u pospandemijskom periodu i novim izazovima, što će smanjiti raspoloživa sredstva za fondove. Dio budžeta biće preusmjeren na vraćanje kredita. Druga važna promjena je rast sredstava za nove prioritete, poput zajedničke evropske odbrane i vojne industrije, što je i logično, u uslovima povećanih geopolitičkih rizika, ratova i energetskih kriza, ističe Đurović.

“Atraktivnost pristupanja EU koju su, kao korisnice sredstava iz EU budžeta, osjetile nove države članice iz Istočne Evrope, pa i Hrvatska, se relativno smanjila, zbog svih novih rizika i troškova, zbog ratova i energetskih kriza”, objašnjava Đurović.

To znači da Crna Gora, koja se bori da ove godine završi pregovore i uđe u EU, zatiče drugi, manje atraktivan finansijski okvir, ali istovremeno i povećane motive integracije – ne samo ekonomski prosperitet, već i evropske vrijednosti, mir i bezbjednost u Evropi, i svakoj državi članici, navodi Đurović.

Na kraju, kaže Đurović, važno je istaći da, iako će finansijska podrška za ekonomsku konvergenciju novih država članica biti relativno manja, nego što je bila u prethodnim talasima proširenja, ona će i dalje biti veoma značajna, jer su u Crnoj Gori veoma izraženi infrastrukturni deficiti i regionalne disproporcije.

U posljednjem izvještaju EK za Crnu Goru navodi se da bi država u oblasti makroekonomske statistike i implementacije ESA 2010, trebalo da ostvari značajan napredak, kako u pogledu kvaliteta, tako i u pogledu obuhvatnosti podataka.

“Redovna proizvodnja statistike javnih finansija još uvijek nije uspostavljena, a tabele za proceduru prekomjernog deficita (EDP), koje se dostavljaju Eurostatu, nepotpune su”, piše u izvještaju koji se odnosi na napredak u okviru Poglavlja 18.

Poglavlje 18 odnosi se na sposobnost države da proizvodi tačne i uporedive statističke podatke u skladu sa standardima EU.

Iz MONTSTAT-a navode za CIN-CG da se metodologija ESA 2010 trenutno testira kroz IPA projekat, ali da podaci još nijesu konačni i ne mogu se objaviti prije verifikacije Eurostata.