Centar od regionalnog značaja u državnim planovima – a tek “varoš” u novom zakonu

Za zemlju koja pregovara o članstvu u EU decentralizacija nije ukras – ona je mjerilo napretka. Zakon koji potiho centralizuje šalje upravo suprotnu poruku

Prije par nedjelja organizacije i članovi albanske dijaspore porijeklom iz Crne Gore, a koji žive širom Sjedinjenih Američkih Država i drugih zemalja, s poštovanjem su podnijeli Skupštini Crne Gore, Vladi i Ministarstvu javne uprave memorandum u vezi s predloženim Zakonom o lokalnoj samoupravi. Pisali smo odmjerenim, stručnim jezikom kakav takvi dokumenti zahtijevaju, oslanjajući se na Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi, koju je Crna Gora ratifikovala i obavezna je da je poštuje.

Primjedbe na Nacrt zakona smo podnijeli u duhu konstruktivnog dijaloga i poštovanja demokratskih institucija Crne Gore. Iskreno se nadajući da će naše zabrinutosti biti pažljivo razmotrene i da će konačni zakon u potpunosti odražavati principe lokalne demokratije, supsidijarnosti, opštinske autonomije i zaštite manjina koji čine temelj modernog evropskog upravljanja.

Upozorili smo da ukoliko se na naša pitanja ne odgovori, zadržavamo pravo da na ovo pitanje skrenemo pažnju relevantnim evropskim i međunarodnim institucijama i ambasadama, kao dio kontinuiranog dijaloga o demokratskom upravljanju, lokalnoj samoupravi, pravima manjina i procesu evropskih integracija Crne Gore.

Odgovor nijesmo dobili. Sada nam je saopšteno da je zakon upućen na skupštinsku raspravu i usvajanje.

Da budem jasan oko toga šta memorandum nije. Memorandum nije protivljenje reformi. Tako stoji u memorandumu, i ponavljam: mnoge odredbe nacrta su dobrodošle – veća transparentnost, jača odgovornost, digitalizacija usluga, finansijski nadzor i izričita zaštita manjinskih prava i rodne ravnopravnosti. Podržavam modernizaciju Crne Gore i njen evropski put. Problem nije modernizacija. Problem je pravac kojim zakon ide – a nigdje to nije jasnije nego u Ulcinju.

Nacrt uvodi novi nivo lokalne samouprave – "grad" – namijenjen jedinici koja predstavlja urbani, privredni, ekonomski, administrativni, kulturni, turistički, obrazovni ili zdravstveni centar, sa više od 10.000 stanovnika, i koja ima finansijski i ekonomski kapacitet da preuzme šire nadležnosti: predškolsko obrazovanje, primarnu zdravstvenu zaštitu, prostorno planiranje, socijalnu zaštitu. Status, dakle, dijelom zavisi od fiskalnih parametara. Opština mora već da ostvaruje dovoljan udio sopstvenih prihoda da bi stekla upravo ona ovlašćenja koja bi joj omogućila da ih ostvaruje više.

Pročitajte tu rečenicu još jednom, jer u njoj je srž problema.

Za Ulcinj taj začarani krug nije apstraktan. Instrumenti koji bi primorskom gradu bili potrebni da pređe takav fiskalni prag već su mu, jedan po jedan, oduzimani godinama. Obalom – najvećim ekonomskim resursom Ulcinja – ne upravlja opština, već država, kroz režim Morskog dobra koji priobalnim pojasom upravlja decenijama. Ulcinj je jedini grad na crnogorskom primorju bez sopstvene luke, iako je prije više od jednog vijeka bio regionalni pomorski i trgovački centar koji je kovao svoj novac. I ovlašćenja u oblasti prostornog planiranja preselila su se naviše: nova planska arhitektura sažima stotine lokalnih planova u jedan državni prostorni plan i koncentriše odlučivanje na državnom nivou, u Podgorici.

Svaka od tih odluka sužava sopstvenu prihodovnu osnovu opštine. A upravo ta sužena osnova sada treba da posluži kao mjerilo koje odlučuje hoće li se Ulcinj uopšte smatrati "gradom". Država oduzima instrumente, a potom upire prstom u izostale rezultate.

Ono što ovo čini više od računovodstvene rasprave jeste ono što isti zakon čini dalje. Kako se navodi u memorandumu, nacrt centralnoj vlasti daje i mehanizme da obustavi lokalne odluke, da razriješi izabrane lokalne funkcionere, da raspusti izabrane lokalne skupštine i da na njihovo mjesto imenuje povjerenike pod kontrolom Vlade. Svako od tih ovlašćenja moglo bi biti opravdano u uskim, izuzetnim okolnostima i uz nezavisnu sudsku kontrolu. Uzeta zajedno, i postavljena nad opštinom koja je namjerno održavana fiskalno zavisnom, ona opisuju nešto drugo: lokalnu vlast kojom se, u svemu osim po imenu, može upravljati iz centra – sa budžetom ograničenim odozgo i izabranim organima koji se odozgo mogu smijeniti. Gradonačelnik i skupština koje centar može staviti po strani nijesu, u punom smislu, vlast samih građana.

Ovo se kosi i sa sopstvenom, već utvrđenom državnom politikom. Prostorni plan Crne Gore – dokument koji je sama Vlada usvojila – prepoznaje Ulcinj kao centar od regionalnog značaja, sa potencijalom za razvoj međunarodnog turizma. Vlada koja u svom strateškom planiranju neko mjesto označava kao regionalni centar, a potom piše zakon o lokalnoj samoupravi po kojem to isto mjesto možda neće moći ni da stekne status grada – ne slijedi sopstvenu razvojnu politiku. Bojim se da traži zaobilazni put do poznatog odredišta: manje ovlašćenja u rukama izabrane lokalne vlasti, a više kontrole skupljene u centru.

Nadležno ministarstvo već je, u istoj ovoj javnoj raspravi, odgovorilo da Ulcinj "ništa ne gubi" jer formalno nikada nije ni imao status grada. To promašuje suštinu. Niko ne tvrdi da se oduzima titula. Prigovor je u tome što se administrativna prepreka postavlja namjerno dovoljno visoko da istorijski regionalni centar ostane izvan nivoa koji nosi stvarne nadležnosti i instrumente prihoda – dok novije ili manje opštine kroz nju mogu proći isključivo na osnovu fiskalnih i administrativnih parametara.

Ulog je širi od Ulcinja. Za Ulcinj, Tuzi, Plav i Gusinje lokalna samouprava je bila glavni kanal kroz koji zajednice čuvaju svoj jezik i identitet, održavaju povjerenje u demokratske institucije i oblikuju sopstveni razvoj. Evropsko načelo supsidijarnosti nalaže da se odluke donose što bliže građanima; Povelja nalaže i da se zajednice konsultuju prije nego što se mijenja njihov status ili granice. Za zemlju koja pregovara o članstvu u EU decentralizacija nije ukras – ona je mjerilo na kojem se mjeri napredak. Zakon koji potiho centralizuje šalje upravo suprotnu poruku.

Ne tražimo povlastice za Ulcinj. Tražimo dosljednost – da zakon bude u skladu sa sopstvenim državnim planovima i sa sopstvenim evropskim obavezama. Konkretno: da kriterijumi za status grada prepoznaju istorijsku, ekonomsku i regionalnu ulogu urbanog centra, a ne samo fiskalne parametre; da državni nadzor bude ograničen na kontrolu zakonitosti, uz to da svako razrješenje izabranih funkcionera ili raspuštanje skupštine podliježe nezavisnoj sudskoj kontroli i strogoj srazmjernosti, kako to zahtijevaju članovi 3, 4, 5 i 8 Povelje; i da Vlada povede istinsku javnu raspravu – sa opštinama, predstavnicima manjina i civilnim društvom – prije usvajanja zakona. To su preporuke koje memorandum iznosi u cjelosti.

Snaga crnogorske demokratije neće se mjeriti time koliko se odlučuje u Podgorici, već time koliko su njeni građani slobodni da odlučuju sami, kroz odbornike i gradonačelnike koje biraju. Diskusija o ovom zakonu stoga zaslužuje široku javnu debatu. Lokalna samouprava nije tehničko pitanje rezervisano za pravnike ili opštinske službenike. To je jedan od temelja na kojima se grade demokratsko učešće, identitet zajednice i javno povjerenje.

Zarad demokratske budućnosti Crne Gore i njenih evropskih težnji, te temelje treba ojačati, a ne oslabiti.

Autor je jedan od potpisnika objavljenog i javnosti dostupnog memoranduma o Predlogu zakona o lokalnoj samoupravi, dostavljenog Skupštini, Vladi i Ministarstvu javne uprave Crne Gore 11. juna 2026.